2026年6月29日，国家林草局、国家发改委、财政部、自然资源部四部门联合印发《林业草原保护利用“十五五”规划》（林规发〔2026〕23号）。
五年前的同类文件，是国家林草局、国家发改委两部门印发的《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》。
名称调整、发文单位扩容、政策表述迭代。一系列变化背后，是我国林草事业发展思路一次深刻转向。
五年前的同类文件，是国家林草局、国家发改委两部门印发的《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》。
名称调整、发文单位扩容、政策表述迭代。一系列变化背后，是我国林草事业发展思路一次深刻转向。
一、名称之变：从“保护发展”走向“保护利用”
1.“发展”调整为“利用”：重心由规模扩张转向资源复合经营
“十四五”时期，林草工作重心在于夯实基础、扩大绿化规模，国家公园体制尚处在起步构建阶段。进入“十五五”，规划将科学保护、系统治理、合理利用并列部署，明确提出立体开发、分层经营、复合利用等路径。国土绿化扩面空间逐步收窄，盘活存量林草资源、畅通生态价值转化通道成为时代命题。2.删除“纲要”：规划整合统筹，实现专项规划精简优化
这并非简单文字调整。“十四五”规划作为“纲要”，统筹引领造林绿化、草原保护、林地保护、森林经营等多项专项规划。“十五五”规划明确，各类林草专项规划统一纳入总体规划统筹管理，精简专项规划数量，切实减轻基层规划编制负担。新规划成为整合各类任务的总抓手，不再需要“纲要”层级定位。3.发文单位扩容：跨部门协同，构建国土空间全域治理格局
发文主体由2家扩充至4家，新增财政部、自然资源部，分别统筹资金保障与国土空间管控。落实到规划文本中，集中体现为两大主线：健全多元化林草投入机制，推动林草资源管理与国土空间治理深度融合。这份文件已经超越行业专项规划范畴，成为统筹国土空间治理、资金要素保障的综合性政策文件。二、文本词频变迁：主线迭代与新概念登场
1.核心主线更新：由“三位一体”转向“三绿并举、四库联动”
“十四五”核心主线是以全面推行林长制为抓手，推动林业草原国家公园“三位一体”融合发展；“十五五”确立“三绿”并举、“四库”联动总方针。 2022年3月，习近平总书记在首都义务植树活动中提出：“森林是水库、钱库、粮库，现在应该再加上一个碳库。”2025年首都义务植树活动进一步明确“扩绿、兴绿、护绿”三绿并举、四库联动。分散的重要论述整合上升为林草领域顶层指引。
“十四五”收官，全国森林覆盖率突破25%，荒漠化、沙化土地持续“双缩减”，依靠增量扩绿的发展模式空间有限，发展逻辑由算“林地面积账”转向算“生态库容账”。
“碳达峰碳中和”不再作为独立宏大叙事单列，转化为可落地的实操任务：推动森林碳汇项目参与全国温室气体自愿减排交易市场（CCER），宏观战略转化为市场化实践路径。
“十四五”收官，全国森林覆盖率突破25%，荒漠化、沙化土地持续“双缩减”，依靠增量扩绿的发展模式空间有限，发展逻辑由算“林地面积账”转向算“生态库容账”。
2.淡出表述：阶段性任务随发展阶段完成使命
“巩固生态脱贫成果”不再出现，脱贫攻坚目标任务全面完成，相关表述完成阶段性使命。“碳达峰碳中和”不再作为独立宏大叙事单列，转化为可落地的实操任务：推动森林碳汇项目参与全国温室气体自愿减排交易市场（CCER），宏观战略转化为市场化实践路径。
3.新增关键词：数字技术、新质生产力融入现代林草治理
“人工智能+林草”“低空经济”“新质生产力”“数智林草”首次写入国家级林草五年规划，对接国家“人工智能+”行动部署。我国拥有规模最大的野外生态监测场景，森林草原防火、有害生物监测、野生动植物管控、林草资源调查，为无人机、智能感知、AI识别技术提供广阔应用场景。4.旧词新组合：“以地定绿”并列写入，国土绿化有了“资源+空间”双闸门
“以水定绿”并非新词，2021年国办《关于科学绿化的指导意见》即提出“以水定绿、量水而行”，“十四五”规划纲要沿用至今。真正的新意在于“以地定绿”首次与之并列成对：2026年3月，习近平总书记参加首都义务植树时提出“统筹利用绿化空间，以地定绿、以水定绿，因地制宜做好增绿文章”，三个月后写入本规划，完成从讲话到规划的转化。耕地“非农化”“非粮化”管控全面落地后，“在哪里造林”已成为比“造多少林”更前置的问题。“以水定绿”管自然资源约束，”以地定绿”管国土空间约束，两者并提，相当于为国土绿化设置了双重闸门，与全篇“融合林草资源管理与国土空间治理”的主线严丝合缝。三、五大创新性提法：理念迭代背后的政策转向
3.1生态、富民、人文林业：二十载地方经验上升为国家导向
规划总体要求明确提出：建设生态林业、富民林业、人文林业。生态林业承担保护职能，富民林业落实合理利用，人文林业承载生态文化，三者完整覆盖新阶段林草发展目标。其中人文林业拓展森林多元价值：林地不只是生态资源、生产资料，更是人居空间与文化载体。古树名木保护、国家公园自然教育、传承塞罕坝精神等内容，正是人文林业的落地载体。简言之，旧理念完成时代升级，成为统领未来五年林草工作的总纲。
3.2森林粮库：立足大食物观，拓展食物供给新空间
规划单列章节部署“做大做强森林粮库”。依托油茶、核桃等木本粮油，同步发展林药、林菌、林菜、林蜂复合经营，丰富优质农产品供给。“十四五”期间，全国森林食物年产量突破2亿吨，成为继粮食、蔬菜之后第三大食物来源；全国经济林约7亿亩，林下经济利用林地超6亿亩，产业底盘已经形成。“十五五”核心任务是将林下供给由副业升级为国家食物安全重要支撑。
3.3草畜共治：摒弃单一禁牧，探索草原可持续平衡路径
以往草原治理政策以禁牧休牧为核心，但长期单一管控容易引发牧民收入下降、违规放牧反弹，草畜矛盾持续累积。本次规划提出草畜共治新思路，并明确：水土条件适宜的天然草原，可适度建设多年生人工草地。推动草、畜系统统筹平衡，不再简单采取“一禁了之”模式，这一政策导向在“十四五”规划文本中并未出现。
3.4林业标准地改革：降低社会资本进山入林制度门槛
借鉴浙江改革试点经验，推行林业标准地模式：提前配套道路、供水、供电基础设施，林地像工业标准用地一样标准化挂牌出让，吸引社会资本进山入林发展生态产业。该改革配套集体林地延包试点，落实中办国办《深化集体林权制度改革方案》要求，持续打通林权规范流转渠道，为社会资本参与林草经营搭建制度通道。
3.5《国家公园法》落地：自然保护地建设从“搭框架”迈向精细化治理
四、五年重点任务：五大抓手锚定2030发展目标
规划设定2030年核心指标：林草覆盖率56.4%，森林覆盖率25.8%，森林蓄积量224亿立方米，林草产业总产值达到14万亿元，同步布局九大重大工程。未来五年核心工作集中在五大方向：
▲“十四五”→“十五五”核心指标对比
1.攻坚三北工程三大标志性战役，筑牢北方生态安全屏障
全力推进黄河“几字弯”攻坚战、科尔沁和浑善达克沙地歼灭战、河西走廊—塔克拉玛干沙漠边缘阻击战，依托三北六期工程完成3亿亩以上沙化土地治理巩固任务。创新推广草治沙、路治沙、光伏治沙（板上发电、板下生态修复）、以工代赈多元模式。全文唯一提出争取决定性胜利的任务，是必须落实的“国之大者”。2.理顺自然保护地体系，推进濒危野生动植物抢救保护
2030年前全面完成自然保护地整合优化，破解保护地交叉重叠、边界不清等历史遗留问题；实施165种极度濒危野生动植物抢救性保护；按照“成熟一个、设立一个”原则，有序新增国家公园、国家植物园。3.国土绿化转型：由扩面增量转向提质增效
总体布局坚持“北方扩绿、南方提质”。新增森林覆盖率指标增量主要依靠困难立地攻坚；森林蓄积增长核心依托森林可持续经营。五年计划实施森林经营1亿亩以上，优化林分与树种结构，推进人工针叶纯林改造，扩大珍贵乡土树种培育。我国森林普遍存在林分质量偏低、纯林占比高、生态功能不强等短板。未来五年，森林抚育、退化林修复、近自然经营重要性将全面超越新增造林。
4.壮大林草产业，推动总产值迈向14万亿元
当前全国林草产业总产值约11万亿元，五年目标净增3万亿元。单纯依靠原木采伐难以实现增量，增长动能依托森林粮库、林下经济、森林康养、生态观鸟等新业态；依托国家储备林提升国内木材自给率；做强林草种业、推广以竹代塑绿色产业。5.筑牢生态安全底线，健全林草灾害综合防控体系
构建网格化+智慧化森林草原防火体系；持续防控松材线虫病、美国白蛾等重大有害生物；补齐林区牧区道路、水电、通信基础设施短板；推动“天空地网”一体化监测体系接入自然资源国土空间一张图。规划明确刚性底线指标：森林、草原火灾年均受害率分别控制在0.7‰、1.8‰以下；林业、草原有害生物成灾率分别控制1.5%、9%以下。林下经营、森林文旅开发均受灾害防控能力约束。极端气候频发背景下，火灾、病虫害是森林碳汇最大损耗源，生态安全底线守不住，各项生态建设成果都难以稳固。
五、深层战略研判：读懂规划转向的四大核心判断
1.林草治理加速“去行业化”，融入全域国土空间治理
这份规划突破传统行业发展文件定位，成为国土空间管控、生态产品供给、乡村富民政策交汇的综合性政策。林草管理对象，逐步从林地、草地资源本身，转向国土空间承载的生态功能。林草工作将更多与自然资源、财政、农业农村等领域政策协同推进。2.“合理利用”打开发展空间，保护底线约束同步收紧
规划明确天然草原适度建设人工草地、国有林地使用权出租作价出资等创新路径，为产业化经营释放政策空间；同时配套生态保护红线管控、差别化精细化管理、用途管制制度防范无序开发。政策窗口已经打开，落地成效取决于各地执行尺度，管控松紧直接决定本次转型质量。3.森林碳汇落地市场化，生态产品价值转化稳步推进
规划明确碳汇发展路径依托CCER市场。森林碳汇实现路径概括为：保碳（防火防虫减少碳排放）、增碳（造林绿化）、扩碳（森林质量提升）、延碳（木竹制品长期固碳）。国内多地已有实践：湖南林业碳票实现质押贷款超9000万元，并开展跨省交易；云南腾冲碳汇林项目预期总收益约3850万元。但必须客观认识，碳汇依靠长期管护形成稳定收益，难以催生短期暴利。规划仅明确CCER一条市场化通道，也说明其余生态产品价值实现模式尚不成熟，暂不具备统一立法、全国推广条件。4.“以水定绿”成为刚性准则，水资源约束划定绿化天花板
“以水定绿”“强化建设项目水资源论证”表述权重显著高于“十四五”规划。北方国土绿化最大制约因素不是资金，而是水资源承载力。过去部分区域存在违背水资源条件盲目造林、消耗地下水的问题。本次规划将水资源论证前置，从制度层面确立水资源承载力决定绿化上限的治理原则。结语
“十四五”要回答的命题：中国的森林草原如何保护、如何建设。“十五五”要回答的命题：保护培育形成的林草资源，如何充分释放水库、钱库、粮库、碳库多元价值。
从“保护发展”调整为“保护利用”，一词之差，背后是整套发展逻辑的迭代升级。
文章来源：生态学人
