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    《行政处罚法》修订后,生态环境执法应该关注哪些内容

    阅读次数:     发布时间:2021-03-25 14:38:43

           2021年1月22日,十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了新修订的《行政处罚法》。自1996年颁布施行以来,这是行政处罚法的第三次修订。新修订的行政处罚法将于2021年7月15日起施行。作为行政处罚领域的“母法”,新的行政处罚法给行政监管,特别是行政处罚提出了一系列新要求。对于生态环境执法而言,要及时适应此类新变化,切实实现依法治污。

           关注一:明确“限制生产”是行政处罚不是行政命令,必须严格遵循办案流程

           根据《环境行政处罚办法》第12条之规定,“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定,行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”据此,不少地区在具体案件办理中,将限制生产以行政命令的形式作出,未严格遵循行政处罚程序

           此次,《行政处罚法》第9条将“限制开展生产经营活动”作为行政处罚的种类明确列出,某种意义上正是对“限制生产”行为的定性。今后,生态环境部门在作出“限制生产”时,必须严格遵循行政处罚程序。在作出限制生产处罚决定前,依法告知当事人享有的陈述、申辩、要求听证等权利,充分听取当事人的意见。

           关注二:用好行政协助制度,调查生态环境违法企业信息不用再“公事私办”甚至“公事难办”

           此次《行政处罚法》第26条明确规定“行政机关因实施行政处罚的需要,可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的,应当依法予以协助。”该条规定,客观上解决了生态环境部门信息获取难的问题,进一步增强了生态环境部门对违法行为信息的获取能力。

           需要注意的是,对于“行政协助”的限制也是明确的,即“实施行政处罚的需要”时,才可以提出类似协助请求。具体操作中,生态环境部门可以通过协助请求函,附加违法行为立案登记表、违法行为调查材料等形式,向有关部门提出申请。

           关注三:明确先“刑事”后“行政”的处罚要求,生态环境部门不能“先下手为强”

           修订后的《行政处罚法》第27条对于行政处罚与刑事处罚办理顺序作出了明确规定,“违法行为涉嫌犯罪的,行政机关应当及时将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”

           需要说明的是,“应当及时”,以及移送司法机关后的“再移送义务”均是此次《行政处罚法》的新增内容。由此可见,法律对于行政处罚与刑事处罚的办案顺序中,明确了先“刑事”、后“行政”的处罚要求。

           当然,生态环境部门在将环境违法案件移送司法机关前,并非绝对不能做出行政处罚,这要视生态环境部门发现“违法行为涉嫌犯罪”的时间而定。如果生态环境部门是在作出行政处罚后,才发现行政相对人“涉嫌犯罪”,此类情况下先行作出的“行政处罚”并不违法。

           关注四:以违法行为人所取得的所有款项计算违法所得,无需考虑合理成本等因素

           此次《行政处罚法》对此予以了明确。该法第28条规定“违法所得是指实施违法行为所取得的款项。”简言之,在计算违法所得时,以违法行为人所取得的所有款项计算,而无需考虑行为人在实施违法行为付出的合理成本等因素。应该说,该条规定进一步方便了行政执法,也减少了行政监管过程中的争议。

           关注五:把握3个关键,依法运用好“首违不罚”政策

           此次《行政处罚法》首次从法律的角度对此作出明确规定。该法第33条规定“初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。”这意味着“首违不罚”即将在生态环境领域推开。从相关领域实践看,后续国家或地方极有可能出台类似的“首违不罚”清单。

           “首违不罚”是调查终结后经过审查作出的决定,该决定并非在立案阶段就有了定论。因此,“首违不罚”并不影响案件正常的“立案调查”。同时,考虑到“首违不罚”对后续违法行为的影响,即如果第二次违法必须处罚。对于“首违不罚”以行政处罚决定的形式作出更加合理,而不应以“首违不罚”不予立案,也不宜在立案后予以销案处理。

           关注六:生态环境违法行为追溯期限有可能从“二年”变成“五年”

           此前,关于行政违法行为的追溯期限是明确且固定的“二年”。此次《行政处罚法》修订后,行政违法行为追溯期限有了新的规定。《行政处罚法》第36条规定“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”

           对于该追溯期限的把握,需要把握两个关键:一是“涉及公民生命健康安全、金融安全”,这一点需要在环境执法调查过程中予以适当体现;二是“有危害后果”。关于危害后果,可能出现两类理解,一类与“公民生命健康安全、金融安全”相关的危害后果,另一类与“公民生命健康安全、金融安全”无关的后果。对生态环境执法领域而言,此类情况极容易出现,比如环境污染行为,尚未危及“公民生命健康安全、金融安全”,但是造成了环境污染。

           
           关注七、轻微程序性违法虽违法但行政处罚依然有效,如当事人拒履行,生态环境部门可申请法院执行

           此次,《行政处罚法》第38条规定,“违反法定程序构成重大且明显违法的,行政处罚无效。”反言之,在轻微违法的情况下,虽然被确认违法,行政处罚仍然是有效的。在该类情况下,行政处罚仍需执行。当事人拒绝履行的,生态环境部门可据此向人民法院申请执行。

           关注八:明确在线监控数据运用于行政处罚必须经过“法制和技术”双审核,这意味着今后生态环境部门还需要开展有效性审核

           在线监控的数据运用必须经过“法制和技术”双审核。对于在线监控的审核而言,也就是此前生态环境部门开展的有效性审核。尽管国家取消了生态环境部门负责的有效性审核。但如果需要将在线监控数据作为行政处罚的事实依据,还是需要生态环境部门开展有效性审核工作,除非行政相对人已经自行开展了相关工作。

           关注九:近年来,随着生态环境工作的深入推进,在线监控、视频监控等科技手段已经成为生态环境非现场监管的重要技术支撑。

           此次,《行政处罚法》对于在线监控等非现场数据的运用提出了明确的条件和标准。《行政处罚法》第41条规定,“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的,应当经过法制和技术审核,确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显,设置地点应当向社会公布。”

           简言之,在线监控的数据运用必须经过“法制和技术”双审核。对于在线监控的审核而言,也就是此前生态环境部门开展的有效性审核。尽管国家取消了生态环境部门负责的有效性审核。但如果需要将在线监控数据作为行政处罚的事实依据,还是需要生态环境部门开展有效性审核工作,除非行政相对人已经自行开展了相关工作。

           关注十:暗查不等同于执法,要妥善做好环境暗查暗访工作。

           行政机关系统内部经常采取“四不两直”的方式开展调研。在行政执法过程中,行政执法人员也常常采取暗访的形式获取第一手的环境违法信息。特别是对于一些隐蔽性、恶意性环境违法而言,暗访暗查常常能取得出其不意的效果。

           但是暗查不等同于执法。此次《行政处罚法》从规范文明执法,以及保护行政相对人的角度,对于暗访暗查做了某种形式的限制。《行政处罚法》第五十五条规定,“执法人员在调查或者进行检查时,应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。”“执法人员不出示执法证件的,当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。”(文章来源:中国环境)