一、造纸工业现状和问题
我国造纸工业经过“十五”、“十一五”、“十二五”的产能高速发展，成功解决了供给短缺这一历史难题，实现了产需基本平衡，并进入世界造纸大国行列。这一阶段发展的主要特点是依靠大规模投资，引进国际先进的技术装备，迅速扩大产能。自2001年至2015年的15年间，造纸工业的新改扩建固定资产投资额高达1.9万亿元，年均增长近20%。在巨额资金的支持下，原生纸浆产量增加，高档纸张产品比重提高，纸及纸板产量和国内消费量已连续7年位于全球首位，产品质量达到或接近世界一流水平。我国造纸工业面对的是世界上最大、最有发展潜力的纸及纸板国内消费市场和世界主要的制造业所在地，纸及纸板消费量超过亚洲总消费量的1/2，约占全球总消费量的1/4。2015年全国纸及纸板的产量与表观消费量分别为10710万吨和10352万吨。
“十二五”期间，出现了纸及纸板生产量和消费量增速快速下降的现象，纸及纸板产量和表观消费量年均增长率为2.9%和2.4%，低于“十二五”规划4.6%的预期年均增长率。“十三五”期间，我国经济发展将处在重要战略转型期。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，国民经济将保持中高速增长，GDP预期增速6.5%，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，城镇化目标达到60%。市场容量仍有一定的发展和调整空间。
近十几年来，在数量主导、规模扩张的惯性思维作用下，造纸产能迅速积累并扩大，并且告别了短缺时代，以资源、能源、环境等要素为支撑的潜在经济增长空间大幅下降，产能扩张空间被不断压缩。行业目前还存在着产品结构不合理、部分产品出现结构性和阶段性过剩、原料对外依存度不断提高、技术创新能力不强、中小企业数量偏多，以及信息化水平、资源利用效率、环境治理能力较低等一系列问题。再加上受国内外经济大环境的影响，以及受我国制造业出口增速下降致使的商品包装材料需求增速下降、电子出版和无纸化办公对印刷纸张需求的冲击等影响，标示了中国造纸工业进入了调整转型期。
二、面临的新形势
1、市场环境的变化
“十三五”期间，造纸行业将处于发展中的一个重要转折点，随着消费总量的增大和已达到满足内需、产需平衡的目标，国内市场需求增速将逐年降低。行业承受着需求增速下降和部分产品市场饱和的双重压力，面临着需求结构和营销模式的变化，以及进一步加剧的优胜劣汰的市场变化。
国际经济环境将更加复杂，发达国家和发展中国家的市场贸易保护将不断升级，国际、国内市场环境处于相对加快的变化过程中，全球经济一体化趋势及日益加剧的区域经济发展变革将影响我国造纸工业的发展和未来的市场。
2、发展方式的转变
我国纸张消费已从过去紧缺型变成基本平衡型。造纸工业依靠规模扩张带来的增长已不可持续，正从过去的产能超常发展回归到理性平稳发展的轨道。主动和被动上都要求造纸行业必须适应现在的新形势、新常态，转变发展方式，调整优化结构，提高发展质量，向市场引导和产业高端化发展。
造纸行业需更加注重市场需求变化和运营效率，把握好投资规模、投资时机与消费增长的平衡关系，降低发展成本，防止盲目扩张和重复建设。需要通过调整发展战略，细化市场，拓宽领域，开发新产品，延伸产业链，重塑新的竞争优势，实现新的再平衡。
3、绿色发展的需要
中国造纸工业30多年的高速发展伴随着资源和环境的巨大压力，“十三五”期间行业面临的全球资源、市场、资本激烈竞争，以及产品贸易的绿色壁垒将更加明显，国内凸现的能源、资源、环境瓶颈和消费结构的重大变化将敦促造纸工业走绿色发展道路。
造纸行业要充分发挥循环经济的特点和植物原料的绿色低碳属性，依靠技术进步，创新发展模式，在资源、环境、结构等关系到中国造纸工业健康发展的关键问题上取得突破，实施可持续发展战略，着力解决资源短缺和环境压力的制约，提高可持续发展能力。建立绿色纸业是行业发展的战略方向。
三、指导思想
深入贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持以市场为导向，以结构调整为主线，以科技创新为动力，以建设资源节约型和环境友好型现代造纸工业为目标，提高供给质量，补足短板，加快产业结构调整，科学统筹，有序发展，满足我国社会经济发展对纸张和纸制品的需求，推进我国造纸工业由大国向强国转变。
四、基本原则
（一）坚持市场决定资源配置
遵循市场规律，通过市场杠杆调节国内纸及纸板的生产和投资，维持产需基本平衡，发挥需求驱动经济增长作用，通过市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
（二）坚持创新驱动转型升级
（三）坚持调整优化产业结构
提高产业集中度，推动区域布局及产品结构更趋合理，开发新产品、培育新的增长点，充分利用国内外资源，改善原料结构。
（四）坚持绿色低碳循环发展
推进资源高效和循环利用，加强清洁生产，加大生物质能源利用，注重节能减排，倡导绿色低碳消费。
五、发展目标
依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，经中国造纸协会理事会研究，为引导行业健康、理性、平稳发展，提出力争达到如下行业发展目标：
通过调整使产业结构更趋合理，提高行业发展质量和经济效益；
在保障国内需求与供给基础上，防止产能盲目扩增；
通过节约资源、能源和减排工作使污染得到有效防治，降低水资源和能源等消耗；
增强创新能力，构建符合我国国情的现代造纸工业生产体系，推动造纸工业实现由大到强的战略转变，实现绿色纸业发展目标。
经过对国内外造纸行业发展进程和产业相关性分析，“十三五”末期产业规模总量、技术装备、节能减排总量等发展预期如下：
1、规模总量
到2020年末，全国纸及纸板消费总量预计达到11100万吨，年均增长1.4%，年人均消费量预计达到81千克，比2015年增加5千克；纸及纸板新建、扩建和改造产能预计1600万吨，其中含淘汰现有落后产能约800万吨；纸及纸板总产能预计为13600万吨左右，总产量预计达到11555万吨，年均增长1.5%。
2、纸浆结构
预计到2020年，木浆、废纸浆、非木浆结构由2015年的27.9%、65.1%、7.0%调整为28.6%、65.0%、6.4%；国产木浆比例由2015年的9.8%增至10.5%，同时继续推进全国“林纸一体化”专项规划的实施；废纸浆比例维持在65%，废纸浆消费量增加670万吨，废纸利用量增加750万吨；非木浆产量维持在600万吨左右。
3、产品结构
增强新产品开发能力和品牌创建能力，重点调整提升和优化未涂布印刷用纸、生活用纸、包装用纸及纸板、特种纸及纸板的产品质量和品种结构，以适应多元化消费市场需求，形成高、精、特、差异化的纸及纸板产品结构。
4、企业结构
加快推进造纸企业兼并重组，改变数量多、规模小的局面。大宗品种以规模化先进产能替代落后产能，中小企业特色化、专业化，以提高产业集中度，形成大型企业突出、中小企业比例合理的产业组织结构。预计到2020年年产100万吨以上大型综合性制浆造纸企业集团达到20家。
5、技术装备
加强自主创新能力建设，着力开发自主技术与产品，提升设计集成能力和生产工艺技术装备总体水平，其中重点骨干造纸企业制浆造纸技术与装备接近国际先进水平。
6、资源消耗和污染物减排
依据《纲要》的要求，造纸行业积极配合完成我国“十三五”期间全社会万元GDP用水量下降23%，单位GDP能源消耗降低15%，主要污染物COD、氨氮排放总量减少10%，二氧化硫、氮氧化物排放总量减少15%的社会发展目标。
六、重点任务
（一）调整产业区域结构，推进产业协调发展
调整造纸产业区域结构应遵循资源可持续利用、保护生态环境、突出比较优势、有所为有所不为的原则，统筹考虑不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，力求资源配置合理，与环境和区域经济协调发展。
长江中下游地区：该区域内局部地区企业过于密集、规模差距大，环境容量不足，要控制开发强度，加强产能置换，加强调整和整合，提升产品质量档次，促进产业优化升级。湖南省、湖北省、江西省、安徽省南部地区要利用适宜发展速生丰产林的条件，继续推进“林纸一体化”发展。长三角地区具有区位优势和较发达的造纸工业基础，要充分利用进口木浆和废纸，在原料和环境资源可保障的条件下整合脱墨浆、文化用纸、包装纸板企业及特种纸生产基地。
黄淮海地区：要加大区域内产业结构调整力度，控制总量、优化存量，加强节能节水，严格控制造纸工业的用水总量和主要污染物排放总量。调整原料结构和企业布局，增加木浆和废纸的利用，积极研发并应用秸秆制浆清洁生产技术,提升中高档产品比重。以现有优势产区为基础，以重点骨干企业为依托，整合区内资源，延伸产业链，带动区域造纸产业升级。
华南沿海地区：要实施调整与治污并重。采取推进造纸原料林基地建设和利用境外木片等措施，发展“林纸一体化”项目。珠江三角洲地区要控制开发强度，区域内局部地区企业布局过于密集且规模小，应加快现有企业整合，促进产业升级，以商品浆和废纸为原料，进一步完善包装纸板生产基地，调整产品结构，改变产品结构单一状况。广西地区要发挥“林纸一体化”优势，并充分利用当地丰富的蔗渣资源，积极发展蔗渣制浆造纸，提高蔗渣的高质化利用，减少蔗渣直接焚烧。
东北地区：要根据当地情况，在自然条件和水资源条件较好的区域适当发展制浆造纸。加强资源整合和技术改造，探索利用国外原料资源和国内林业采伐加工剩余物及秸秆资源化综合利用，同时配套建设以现有中幼龄林改培为主的速生丰产原料林和芦苇基地。
西南地区：要以木竹资源开发为重点，加大林区道路等基础设施建设，合理规划布局。可适当发展一定规模的木浆和竹浆，并充分利用区域内废纸资源，变资源优势为经济优势。
西北地区：该区域地处江河源头，大部分地区生态环境脆弱，区内纤维、水资源短缺，不宜大力发展造纸工业。通过骨干企业的兼并重组，升级改造，完善污染物处理设施，做到节能减排、清洁生产，以自身可回收和综合利用的资源维持适度产能。
（二）优化企业规模结构，推进企业兼并重组
整合浆纸企业资源。按照优势互补、自愿结合的原则，引导大型制浆造纸企业通过兼并重组与合资合作等形式发展，形成具有国际竞争力的综合性制浆造纸企业集团。引导中小造纸企业向专、精、特、新方向发展，实施横向联合，提高专业化水平和抗风险能力。依法淘汰落后产能，关停不能达标排放的小企业。
提高产业集中度。调整企业规模结构，改变企业数量多、规模小、布局分散的局面，大宗品种以规模化先进产能替代落后产能。“十三五”期间制浆造纸项目的建设要贯彻适度经济规模的要求，发挥规模效益。除薄页纸（≤40g/m2）、特种纸及纸板等特殊品种外，对新建和技术改造项目要突出起始规模。
| 新建起始规模 | 技术改造起始规模 |
| （一）纸浆 | |
| 1、化学木浆 单条生产线30万吨/年及以上 |
单条生产线10万吨/年及以上 |
| 2、化学机械木浆 单条生产线10万吨/年及以上 |
单条生产线5万吨/年及以上 |
| 3、化学竹浆 单条生产线10万吨/年及以上 |
单条生产线5万吨/年及以上 |
| 4、非木材制浆（秸秆、芦苇、蔗渣等） 单条生产线10万吨/年及以上 |
单条生产线3.4万吨/年及以上 |
| 5、废纸浆 单条生产线10万吨/年及以上（薄页纸用浆5万吨/年及以上） |
单条生产线5万吨/年及以上 |
| （二）纸及纸板 | |
| 1、新闻纸 限制新建 |
单条生产线10万吨/年及以上 |
| 2、书写印刷用纸 单条生产线10万吨/年及以上 铜版纸限制新建 |
单条生产线5万吨/年及以上 |
| 3、箱纸板 单条生产线30万吨/年及以上 |
单条生产线10万吨/年及以上 |
| 4、白纸板 限制新建 |
单条生产线10万吨/年及以上 |
| 5、瓦楞原纸 单条生产线10万吨/年及以上 |
单条生产线5万吨/年及以上 |
| 6、薄页纸、特种纸及纸板 起始规模不作规定 |
起始规模不作规定 |
提高木纤维比重。木材原料供应要充分利用国内、国外两种资源，支持企业提升原料自给能力。国内主要采取挖掘资源潜力的措施，整合林地资源，结合《国家储备林建设规划（2016—2020年）》大力发展造纸原料林基地，栽培优良树种，提高林地单产，提高基地供材能力。扩大利用林业间伐材、小径材、加工剩余物。在利用国外资源方面，鼓励进口原木、木片、木浆，鼓励国内企业到境外进行森林资源建设，或投资建设大型造纸原料林基地。鼓励境内企业使用进口木片原料，在国内适宜地区建设大型商品纸浆及造纸项目，或改造提升现有木浆生产线规模。
加大废纸利用。废纸回收和利用体现了造纸行业循环经济和低碳的特点,充分利用废纸资源是调整造纸原料结构的重要措施。目前国内废纸回收率因经济结构原因已接近可回收极限，可回收量短期内难以明显增加，需要稳定和拓宽国外废纸回收渠道，同时加大国内废纸回收系统建设，规范和统一回收及贸易行为，提高国内废纸有效供给水平和利用率。
科学合理利用非木纤维。非木材资源是我国造纸工业多元化原料结构的重要组成部分，对于缓解我国造纸工业对进口原料的依赖具有重要意义。继续坚持因地制宜、合理利用的原则，科学、合理利用非木资源，提高非木纤维应用水平。充分利用竹子、芦苇、蔗渣、秸秆等非木资源，力争使非木浆得到稳定合理发展。鼓励以农业废弃秸秆为原料，采用清洁生产工艺技术生产非木纸浆，推动秸秆资源化综合利用。
（四）加大清洁生产力度，推动循环经济发展
充分发挥纸业的绿色属性优势。鼓励企业按照全生命周期管理理念，提高资源的高效和循环利用，推动造纸行业循环经济发展。开发绿色产品，创建绿色工厂，引导绿色消费。转变发展方式，按照减量化、再利用、资源化的原则，提高水资源、能源、土地及植物原料等使用效率，通过节约资源、减少能源消耗和污染物排放，建设资源节约型、环境友好型造纸产业。
提高资源综合利用水平。充分利用好黑液、废渣、污泥、生物质气体等典型生物质能源，提高热电联产水平，对生产环节产生的余压、余热等能源，以及废气（沼气及其他废气）、废液（纸浆黑液及其他废水）及其他废弃物进行回收利用，最大限度实现资源化。充分利用林业速生材，扩大利用间伐材、小径材、加工剩余物等生产纸浆，提高木材综合利用率，节约木材资源。提升非木材制浆清洁生产工艺技术、高值化利用技术及废液综合利用技术。
（五）提高环境管理水平，降低污染排放水平
从源头上防止环境污染和生态破坏。造纸企业应依法依规申请排污许可证，持证排污。落实造纸企业治污主体责任，按照相关标准规范开展自行监测、台账记录；按时提交执行报告并及时公开信息；加强对锅炉、碱回收炉、石灰窑炉、焚烧炉等废气排放和生产废水、生活污水、初期雨水等废水排放治理及控制，确保污染防治设施稳定运行，污染物达标排放。强化固体废物的处置，加强无组织逸散污染物的收集和处理。
（六）实施“三品”战略，调整改善产品结构
优化品种结构。重点提升和优化印刷书写纸、生活用纸、包装用纸及纸板、特种纸及纸板、纸制品的品种结构，以适应多元化消费市场需求。加强研发适应信息化、物联网条件下的新型纸制品，满足互联网时代对各种产品的需求。
提升产品品质。提高纸产品的设计水平和品质，持续推进行业产品质量提升，满足人民日益提高的质量需求。
加强品牌培育。加大品牌建设力度，重点培育纸包装、本册、生活用纸、复印纸等直接面对消费者的产品品牌，宣传品牌的质量和绿色理念，拉近与国际品牌的差距。
（七）推进技术装备发展，增强核心竞争能力
加强造纸装备制造企业自主创新能力建设。针对我国工艺技术研发与装备制造行业脱节的问题，鼓励改革创新我国装备制造业技术研发体制。着力开发具有自主知识产权的技术和产品，提升设计集成能力和工艺技术装备总体水平。重点骨干造纸装备制造企业的技术水平和装备制造能力力争接近国际先进水平。
加大新一代制浆技术装备的开发力度。推广应用先进、成熟、适用的制浆造纸和环保新技术、新工艺、新设备。以先进工艺为龙头开发新型高效、节能减排效果显著的装备，提升造纸装备自主化水平。目前我国造纸行业发展水平极不平衡，技术装备水平处于中、低档的企业占有相当比例，在大宗品种以规模化先进产能替代落后产能的同时，加快企业，特别是中小企业技术改造和装备的升级换代是造纸行业发展的重点工作。
（八）推动产业两化融合，提升智能制造水平
加快两化融合管理体系标准普及推广。推动造纸工业企业以两化融合管理体系贯标为牵引，实现管理模式创新和管理现代化水平提升，培育和提升精益管理、大规模个性化定制、供应链协同、市场快速响应、精准营销等核心竞争能力。
加快智能化、信息化和机器人技术应用。加快装备自动化、数控化、智能化进程，推动专用机器人等智能制造装备和智能化生产线的设计、制造和应用。提高智能装备及产品在行业发展中的作用，尤其是在现有DCS，QCS，ERP，OA等应用系统基础上整合，推进MES生产过程控制应用，不断缩小与世界先进水平的差距，争取在智能控制技术等方面有新的突破。加大高效、节能、低耗、运行智能化监控、在线智能化维修保养等技术的推广应用。
推进互联网应用。在纸制品行业大力推进互联网+订货、设计、生产、销售和物流，创新纸包装、本册、复印纸、生活用纸等终端产品的生产设计和营销模式，为社会提供更多更灵活的产品选择和更方便快捷的服务。
（九）拓展企业发展空间，降低企业经营风险
充分利用国内外市场和资源分散经营风险。面对企业全要素成本的增加，特别是能源、环保、人力资本的大幅上升，造纸行业要进一步提高产品附加值，引导制浆造纸和纸制品企业向上下游产品领域拓展，提升产业链价值，增强盈利水平。争取在国内建立商品纸浆期货市场和多个纸浆、纸张交易市场，以市场手段拓宽企业融资和规避风险的渠道，降低企业经营风险。打造造纸企业互联网“双创”平台，加快构建新型研发、生产、管理和服务模式，促进技术产品创新和经营管理优化，提升企业整体创新能力和水平。提高骨干企业的管理能力、资源运营能力、产品制造能力和营销服务能力，增强核心竞争力。
（十）加强废纸回收利用，宣传绿色低碳消费
造纸行业是绿色消费产品提供者，同时也应该是绿色消费的倡导者和引导者。要积极宣传造纸产业的绿色属性，宣传纸产品的低碳循环利用，提高全社会节约用纸意识，引导理性、绿色低碳消费。引导企业扩大废纸利用，使用废纸脱墨浆生产书写印刷用纸和厕用卫生纸，提高卫生纸、擦手纸、书写印刷用纸的废纸原料比例。推广白度适宜的书写印刷用纸、生活用纸等，开发无需漂白的本色浆产品。节约原生纤维资源和避免纸产品功能过剩。
（十一）倡导企业社会责任，提升企业公众形象
“十三五”是造纸行业践行绿色发展的关键时期，造纸企业在发展的同时更应注重社会责任和公众形象，增强环保意识和社会责任感，注重社会责任和公众形象，积极参加社会公益活动，充分利用各种传播媒体，宣传企业生态保护、节能减排、社会公益、职工福利和绿色发展等成就，提升企业公众形象，为行业发展打下更好的基础。
七、保障措施
（一）建立市场预警机制，促进产业有序发展
建立行业产能和市场通报及预警机制，及时整理和发布行业产销形势、产能建设、行业发展动态和产品量价指数等信息；结合行业已建立的部分品种预警机制，及时通报行业发展情况，对过剩或市场萎缩的品种及时提供转产或结构调整提示，避免行业盲目无序发展；造纸行业需要统筹规划，避免出现市场垄断和恶性竞争，避免成为产能过剩行业；协会要依法发挥引导行业科学发展的作用，使新建产能和技术改造以满足国内需求为前提，保持国内产需基本平衡和适当的进出口规模，促进产品结构优化。
（二）争取宏观政策支持，推进林纸基地建设
为了更好地发挥循环经济特点，“十三五”期间争取将以“三剩物”和非木资源为原料的产品纳入综合利用产品目录；将林基地纳入森林保险试点范围；引导企业到境外建设大型造纸原料林基地；引导企业使用从国外进口木材、木片在国内适宜地区建设大型商品纸浆及造纸的林纸一体化项目；竹林丰富地区采伐受林间道路制约，无法充分发挥资源优势，呼吁地方政府以农业基础设施建设方式修建林间道路等利农基础设施，便于林农采伐和运输，提高农民收入和造林积极性。
（三）制定修订相关标准，推广应用低碳产品
强化造纸行业产品标准、测试方法等技术标准的制定修订工作。加快对新产品、新技术等标准的制定，适时修订和完善现有相关标准，推广中国造纸协会团体标准。根据工信部、商务部印发《关于加快我国包装产业转型发展的指导意见》，推广产品包装基础模数600 mm×400 mm，从源头引导带动物流标准化。加强国内废纸回收分类分拣管理，提高国内废纸回收质量。建立纸及纸板再生产品标识制度，适时修订调整废纸回收分类及贸易指南。引导社会理性、绿色低碳消费，如选择未漂白的生活用纸和包装纸，及以废纸为原料的厕用卫生纸等，提高全社会节约用纸意识。建议各级政府优先采购使用以废纸或一定比例废纸为原料制造的纸产品。
（四）吸引聚集优秀人才，培养专业人才队伍
加大对跨领域高端研发人才、高技能人才和高层次管理人才的引进和培养，满足现代制浆造纸企业对高层次人才的需求。鼓励企业引进和培养适应境外投资发展需要的优秀人才。各类院校要加强职业教育和职工培训，培养基层一线高水平的技能人才。进一步优化人才队伍知识结构，逐渐形成一支具有高素质人才的员工队伍。
（五）发挥行业协会作用，引导行业健康发展
行业协会要引导造纸行业科学规划、有序发展，营造公平竞争的市场环境。积极履行服务、自律、代表、协调职能，增强双向服务能力，提高协会协调解决国内企业矛盾和国际贸易争端的应对能力。行业协会要深入实际，深入基层，及时掌握和分析研究各项政策中的新情况、新问题，动态反映企业和行业需求，依法维护企业的合法权益，提出切实可行的解决问题的意见和建议。组织行业开展公益活动，有计划地开展纸张相关知识的科普宣传，创造一个良好的社会舆论环境，逐步改变社会对行业存在的负面认识，引导造纸行业持续健康发展。
